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贵州矿业权市场建设实践与探索

新闻提示

贵州省是西部地区的矿产资源大省,国家重要的能源和原材料基地,境内矿产资源种类繁多,分布广泛,门类齐全,储量丰富,成矿地质条件好,在已探明储量的76个矿种中,有50种保有量居全国前列,尤以煤、铝、磷最具优势。2006年以来,我省以科学发展观为指导,立足改革创新,积极推进矿业权市场建设。经过3年艰苦努力和创新探索,有效地促进了矿业权市场对矿产资源开发利用的优化配置,加快了矿产资源优势向经济优势转化的步伐,矿业经济的持续发展,探索出了一条具有贵州特色的科学发展之路。

1 改革创新势在必行

在计划经济条件下,矿业权不被人们认识和理解,更不可能有矿业权市场建设。按照国家1986年颁布的《矿产资源法》,“国家保护合法的探矿权和采矿权不受侵犯”,“采矿权不得买卖、出租,不得用作抵押”。因此,矿业权的配置,主要通过行政审批,无偿划拨。直到1996年全国人大通过对1986年颁布的《矿产资源法》修订改变了探矿权、采矿权不得转让的规定后,1998年浙江省开展了采矿权招标出让,在2001年又进行了采矿权拍卖,以及1999年国土资源部组织的海南省东方市不磨金矿探矿权招标试点的成功,矿业权及矿业权市场建设才逐步被人们认识和重视。

2003年,我省进行了矿业权市场化改革的探索,但直到2005年,贵州省矿业权仍然主要以行政审批配置为主,有偿取得为辅,即“双轨制”并行。这不仅扰乱了矿业市场,影响了矿业经济的持续发展,而且不能营造公平、公正的发展环境,更容易滋生腐败,影响矿群、干群关系,对维护社会稳定、促进社会主义和谐社会建设带来诸多不确定因素,同时也降低了市场对矿产资源优化配置的调节作用,影响了矿产资源的节约集约化开发和利用,减缓了资源优势向经济优势转化的进程。据不完全统计,仅2005年全省查处无证勘查27起,无证开采27965处,取得勘查许可证不按期施工19起,未依法完成最低勘查投入16起,以探代采14起,越界开采320起,非法转让矿业权700多起。因此,深化我省矿业权管理体制改革,规范矿业权市场,实属势在必行。

2 改革创新成效凸显

2006年以来,我省以加快矿业权市场科学发展为目标,大胆推进矿业权管理体制改革和机制创新,并在全国率先成立了集矿业权储备交易管理与省级矿业权有型交易平台为一体的“贵州省矿权交易储备局”、推行了“和谐矿区建设”、颁布了《贵州省矿权转让管理办法》、实现了“矿业权转让与税收征管连接”和利用部分矿业权价款建立了“省级地质勘查周转金”等“五个率先”的改革创新,经过3年多实践与探索,不仅使矿业权市场建设有法可依,矿业权市场的秩序逐步好转,矿业权出让收益不断增加,而且还规范了勘查与开发投资多元化格局,加大了矿产资源勘查投入,提高了矿产资源的节约集约利用水平,增强了公开、公平和公正配置矿产资源的透明度,促进了和谐矿区建设和矿业经济持续发展。

一、矿业权市场建设稳步推进

据统计,2008年,全省矿业权出让943宗,出让价款和矿产资源补偿费收入101.9亿元,与2007年相比,矿业权出让宗数下降了44.2%,而矿业权出让价款却增长了5.49倍;与2006年相比,矿业权出让总宗数下降了55.1%,矿业权出让价款增长了7.35倍,年均增长189.0%。

二、矿产资源保障能力不断提高

自2006年我省在全国率先成立了集储备交易管理与省级交易有型平台于一体的“贵州省矿业权储备交易局”以来,按照“边组建、边探索、边工作”的思路,积极推进省地勘基金勘查项目的实施,有效地扩大了矿业权储备,提高了矿业权出让的保障能力。据统计,2006-2009年,共实施矿产勘查项目95个,其中:已完成17个,新增煤炭资源量26亿吨、提高磷矿资源储量级别1.1亿吨。

三、矿产资源勘查开发及节约集约利用水平不断提升

以市场竞争方式配置矿业权,既强化了矿产资源这一重要的国有资产的财产属性,防止国有资产流失;也增强了矿业权人珍惜资源和集约节约利用资源的意识,延长矿山的生产年限;同时还促进了有限的矿产资源向优势产业聚集,矿业权向勘查开发能力强、资源利用水平高、生产经营管理好的企业流转集聚。2008年,省矿权储备交易局挂牌出让闲置多年的黔西县谷里煤矿采矿权,资源储量仅3000万吨,成交价款1.1亿多元。

四、矿产资源公开、公平和公正配置的透明度不断增强

自2006年我省大力推行了矿业权实行招拍挂改革以来,矿业权交易行为不仅更加公开、公平、公正,促进了矿业权合理、合法、有序出让和流转,使矿产资源的资产价值体现达到最大化、资源配置达到最优化,而且增加政务的透明度,减少了许多不必要的环节,避免了寻租行为,有效地从源头上防止不正之风甚至腐败的产生。对此,省委、省政府、省纪委领导对矿业权市场建设给予充分肯定,社会各界也反映良好。

五、和谐矿区建设有序推进

上世纪80年代以来,经过20多年的矿业开发,随之也引发了大量不和谐的问题。突出表现在开采矿产资源引起的地质灾害事故频频发生,矿群关系紧张。究其根本就在于责任主体不明确、化解地质灾害的资金筹措难,以至于矿主受益、政府买单和老板发财、民众受穷的双重“怪圈”问题和矛盾得不到有效解决。为跳出这两种“怪圈”,省国土资源厅严格按照《省委、省政府关于坚持以科学发展观为指导兼顾“三者”利益建设和谐矿区的意见》和《省人民政府办公厅关于转发省国土资源厅等部门贵州省矿山环境治理恢复保证金管理暂行办法的通知》的要求,以矿业权建设为契机,改革矿业权收益分配机制,强化地质灾害的治理和防治,调动了各级政府参与矿业权市场建设的积极性,解决了治理和预防地质灾害资金投入不足问题,加快了和谐矿区建设。截至2009年11月,全省累计缴存保证金23亿元,仅2009年,共组织实施了136个点和69所受地质灾害威胁的学校治理搬迁工作。

六、矿业经济总量持续增长

2006年以来,我省通过积极推进矿业权市场建设,不仅使矿业权的价值属性在市场经济中发挥了作用,增强了矿产资源要素市场开放性,而且还有效地促进了矿业经济发展,加快了矿产资源优势向经济优势转化的步伐。据统计,2008年全省规模以上矿业工业增加值638亿元,占全省规模以上工业增加值的60.71%,占全省GDP的19.15%。与2006年相比,矿业工业增加值增长了17.51%。

3 经验与启示

创新探索是前提

2006年以来,我省始终以市场方式配置资源作为提高矿产资源管理水平的方向,坚定不移地走创新发展之路,并采取多种措施,为矿业权市场健康发展创造条件。一是创新发展思路。为了加快矿业权市场规范建设,2006年贵州省国土资源管理部门提出了“矿业权储备与交易统一”的改革思路,破除计划经济体制形成的矿业权无价值的旧观念,牢固树立探矿权、采矿权招拍挂是实现矿产资源市场配置最佳方式的新发展理念。二是创新工作方法。2006年我省在全国率先建立了省级矿业权有型交易平台,使矿业权在阳光下流转,这不仅确保了国有资源的增值,更为供需双方打破了壁垒,架起了桥梁。2006-2008年,仅省级矿业权交易平台招拍挂就出让13宗,出让价款达4.18亿元,占全省矿业权出让总宗数的0.5%、价款的75.17%。同时,还以中小型矿山企业为突破口,全面停止了采矿权行政授予和协议出让,并大力推进矿产资源有偿使用,让非国有经济成分的企业都享有与国有企业同等使用资源的权力。三是创新管理体制。省国土资源厅从2006年以来,一是建立并规范了“窗口办文”、内部网上会审、探矿权采矿权招标拍卖挂牌出让等一系列矿权审批登记发证管理制度。二是集中精力对矿业权招标拍卖挂牌出让执行情况进行了全面清理,对矿业权进行了实地全面核查。三是针对矿业权市场建设的现状、存在的原因以及易滋生腐败的重点环节,会同省监察厅进行了深入的调研,对矿业权管理的系列规范性文件进行了修订。四是立足我省矿业经济的可持续发展和战略利益,积极编制和完善我省各类矿产资源的勘查和开发规划,并明确提出对不符合规划的项目,一律不予审批。四是创新服务方式。为了更有效培育和壮大矿业权市场,贵州一方面用需求启动市场,引导市场,积极探索适应市场需求的服务方式;另一方面实行政务公开,坚持急事急办、特事特办等,淡化审批、发证等部门的权力意识,促进了管理水平的提高和服务意识的增强。

深化改革是关键

我省始终把体制改革与机制重建放在首要位置,有效地促进了矿业权市场的科学发展。具体来讲,一是深化矿业权管理体制改革。为了统筹矿业权规范建设,2006年6月,我省在全国率先推行矿业权储备交易与省级矿业权交易平台为一体的改革。这一改革,促进了政府对一些找矿“靶区”投资进行必要普查或详查,降低了前期勘查风险,引导和吸收了社会资本、民间资本参与矿产资源的勘查开发,实现了共同投资、共担风险和共享收益;确保了政府出资的矿产资源勘查和开发项目得以全面实施,强化了政府出资的矿业权资产管理,增强了政府对矿产资源需求的调控能力;规范了地质勘查周转资金的使用和管理,优化了矿产资源勘查规模和结构,推进了矿产资源矿业权收购与储备工作的有序开展,促进了矿业权二级市场的培育和规范,加快了矿业权市场体系的建立健全。二是规范矿业权审批。2006年以来,我省出台了《关于进一步加强矿业权管理的意见》,并通过提高矿产资源勘探开发准入门槛、严格矿业权管理等方面的改革,有效地推进了行政审批制度改革,促进了矿业权市场建设,为资源优势向经济优势转化奠定了坚实的基础。三是扩大招、拍、挂矿种范围。2006年以来,我省按照国土资源部《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》规定的分类目录,除了把第一类的铝土、铅锌、钼、镍等矿产,第二类的煤、磷、铁等矿产和第三类建筑用的石灰岩、砂岩等矿产的矿业权纳入招、拍、挂出让以外,还结合我省实际,把各级矿产资源规划确定的铝土矿、金矿勘查区块和沉积型硫铁矿的矿业权也纳入招、拍、挂出让的范畴。这不仅使招、拍、挂的矿种得到了扩大,而且还对矿业权市场的繁荣起了促进作用。四是积极探索地质勘查工作新机制。2006年以来,我省在财政十分有限的条件下,率先在全国利用省级矿业权价款收入的20%建立了省级地质勘查周转金,有效推进了贵州矿业权一级储备工作的全面展开。五是探索建立地质找矿新机制。我省本着“风险共担、责任共负、利益共享”原则,探索建立了按照投资份额分配的地质找矿新机制。这不仅整合各方优势、调动了各方的积极性,改变了单一由国家找矿为大家找矿,实现了地质找矿新的突破,而且还推进了优势矿种整装勘查项目合作,为加快我省煤电铝一体化和煤电磷一体发展奠定了坚实基础。

制度建设是保障

一是坚持制度管事。2006-2009年,先后制定并出台了《贵州省国土资源厅关于实施〈矿业权转让管理暂行办法〉的实施意见》、《贵州省地勘基金项目单位联系制度》、《贵州省地勘基金项目专项审计制度》等10余项规章制度,有效地促进矿业权储备交易管理的规范。二是加强政策性法规建设。始终把法制建设作为推进矿业权市场科学发展的重要内容来抓,并先后出台了一系列具有地方性法律法规和政策性文件,使矿业权市场建设有法可依。如2006年,贵州省出台了《贵州省深化煤炭资源有偿使用制度改革试点工作实施意见》。2008年出台了《关于坚持以科学发展观为指导兼顾“三者”利益建设和谐矿区的意见》,提出统筹兼顾当地政府、矿山企业、矿区群众的利益,真正做到“护我环境、惜我资源、利我地方、惠我群众”,兼顾“三者”利益。2009年又出台了《贵州矿业权转让管理暂行办法》。

科学管理是基础

要加快矿业权交易市场的科学发展,需要科学的管理。2006年以来,我省一是搞好一级储备,不断壮大矿业权一级市场。搞好一级储备是矿业权市场科学发展的基础。加快矿业权交易市场的科学发展,关键是强化科学管理的基础。自2006年以来,我们一方面加大力度从国家煤炭规划区矿业权设置方案、国家矿产地、专项规划区资料中,多渠道筛选矿权(矿区),纳入国家储备。仅2008年至2009年上半年,就有125宗列入后备项目库。另一方面积极推进省级地勘周转金项目实施,增大国家储备量,为宏观调控、有序投放作好战略储备。截至2009年8月,贵州先后投入6.8亿元,实施了涉及煤、磷及稀土等95个项目普查、详查,进而扩大了一级储备。同时,还进一步加强了地勘基金项目库建设。截至2009年8月,全省已对近200个项目进行逐个录入。二是规范二级市场。2006年以来,我省建立和完善了以《贵州省矿业权转让管理暂行办法的通知》依托、以《关于贯彻落实〈贵州省矿业权转让管理暂行办法〉的实施意见》为载体和以《关于矿业权转让有关税费征收管理问题的通知》为纽带的三位一体的政策体系,有效地规范了矿业权转让行为,繁荣和活跃了二级市场,防止了国有资产的流失,保障了资源性资产权益。三是完善中介服务平台。2006年以来,贵州始终围绕矿业权出让、转让、租赁等开展工作,积极推进矿业权市场服务体系建设,加强同地质勘查、采选冶企业、资产拍卖、矿权评估、储量评审和法律服务等机构的合作,规范中介服务。四是强化矿业权转让的税费征收管理。为了加强矿产资源管理,规范行业操作,强化监督管理,2009年,贵州省国土资源管理部门汇同税务部门,联合下发了《关于矿业权转让有关税费征收管理问题的通知》,在全国率先建立起了矿业权出让与税务征收连结为一体的管理机制,使我省矿业权市场建设走上了更加公平、公开、公正、规范的道路。截止2009年7月至11月,仅通过省矿权储备交易局交易平台实现转让矿权13宗,转让合同金额2.37亿元,涉及税收0.33亿元。